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政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引

第一章   總則  

　　第一條 根據(jù)《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）、《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）和《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）等有關規(guī)定，制定本指引。 

　　第二條 本指引所稱財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。 

　　第三條 開展PPP項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利于規(guī)范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。 

　　第四條 財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統(tǒng)籌處理好當期與長遠關系，嚴格控制PPP項目財政支出規(guī)模。 

　　第五條 財政承受能力論證的結論分為“通過論證”和“未通過論證”。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。 

　　第六條 各級財政部門（或PPP中心）負責組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負責匯總統(tǒng)計行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項目財政支出責任，對財政預算編制、執(zhí)行情況實施監(jiān)督管理。 

　　第七條 財政部門（或PPP中心）應當會同行業(yè)主管部門，共同開展PPP項目財政承受能力論證工作。必要時可通過政府采購方式聘請專業(yè)中介機構協(xié)助。 

　　第八條 各級財政部門（或PPP中心）要以財政承受能力論證結論為依據(jù)，會同有關部門統(tǒng)籌做好項目規(guī)劃、設計、采購、建設、運營、維護等全生命周期管理工作。 

第二章 責任識別   

　　第九條 PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。 

　　第十條 股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。 

　　第十一條 運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。 

　　第十二條 風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因?qū)е马椖亢贤K止等突發(fā)情況，會產(chǎn)生財政或有支出責任。 

　　第十三條 配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現(xiàn)有相關基礎設施和公用事業(yè)的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應依據(jù)項目實施方案合理確定。  

第三章  支出測算 

　　第十四條 財政部門（或PPP中心）應當綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發(fā)生概率等因素，對項目全生命周期內(nèi)財政支出責任分別進行測算。 

　　第十五條 股權投資支出應當依據(jù)項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為： 

　　股權投資支出=項目資本金政府占項目公司股權比例 

　　第十六條 運營補貼支出應當根據(jù)項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。 

　　對政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本和合理利潤。計算公式為： 

　　當年運營補貼支出數(shù)額= +年度運營成本（1+合理利潤率）  

　　對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數(shù)額。計算公式為： 

　　當年運營補貼支出數(shù)額=+年度運營成本（1+合理利潤率）當年使用者付費數(shù)額 

　　n代表折現(xiàn)年數(shù)。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數(shù)。 

　　第十七條 年度折現(xiàn)率應考慮財政補貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。 

　　第十八條 合理利潤率應以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定。 

　　第十九條 在計算運營補貼支出時，應當充分考慮合理利潤率變化對運營補貼支出的影響。 

　　第二十條 PPP項目實施方案中的定價和調(diào)價機制通常與消費物價指數(shù)、勞動力市場指數(shù)等因素掛鉤，會影響運營補貼支出責任。在可行性缺口補助模式下，運營補貼支出責任受到使用者付費數(shù)額的影響，而使用者付費的多少因定價和調(diào)價機制而變化。在計算運營補貼支出數(shù)額時，應當充分考慮定價和調(diào)價機制的影響。 

　　第二十一條 風險承擔支出應充分考慮各類風險出現(xiàn)的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。如果PPP合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風險承擔支出應為扣除該等風險賠款金額的凈額。 

　　比例法。在各類風險支出數(shù)額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內(nèi)的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。 

　　情景分析法。在各類風險支出數(shù)額可以進行測算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行“基本”、“不利”及“最壞”等情景假設，測算各類風險發(fā)生帶來的風險承擔支出。計算公式為： 

　　風險承擔支出數(shù)額=基本情景下財政支出數(shù)額基本情景出現(xiàn)的概率+不利情景下財政支出數(shù)額不利情景出現(xiàn)的概率+最壞情景下財政支出數(shù)額最壞情景出現(xiàn)的概率 

　　概率法。在各類風險支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計算各種風險發(fā)生帶來的風險承擔支出。 

　　第二十二條 配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為： 

　　配套投入支出數(shù)額=政府擬提供的其他投入總成本社會資本方支付的費用 

第四章  能力評估  

　　第二十三條 財政部門（或PPP中心）識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總年度全部已實施和擬實施的PPP項目，進行財政承受能力評估。 

　　第二十四條 財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據(jù)PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響;行業(yè)和領域均衡性評估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領域范圍，以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業(yè)和領域PPP項目，防止某一行業(yè)和領域PPP項目過于集中。 

　　第二十五條 每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。 

　　第二十六條 鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區(qū)，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時，審慎控制新建 PPP項目規(guī)模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。 

　　第二十七條 在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數(shù)額可參照前五年相關數(shù)額的平均值及平均增長率計算，并根據(jù)實際情況進行適當調(diào)整。 

　　第二十八條 “通過論證”且經(jīng)同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排。 

　　第二十九條 在PPP項目正式簽訂合同時，財政部門（或PPP中心）應當對合同進行審核，確保合同內(nèi)容與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內(nèi)容調(diào)整導致財政支出責任出現(xiàn)重大變化。財政部門要嚴格按照合同執(zhí)行，及時辦理支付手續(xù)，切實維護地方政府信用，保障公共服務有效供給。 

第五章  信息披露 

　　第三十條 省級財政部門應當匯總區(qū)域內(nèi)的項目目錄，及時向財政部報告，財政部通過統(tǒng)一信息平臺（PPP中心網(wǎng)站）發(fā)布。 

　　第三十一條 各級財政部門（或PPP中心）應當通過官方網(wǎng)站及報刊媒體，每年定期披露當?shù)豍PP項目目錄、項目信息及財政支出責任情況。應披露的財政支出責任信息包括：PPP項目的財政支出責任數(shù)額及年度預算安排情況、財政承受能力論證考慮的主要因素和指標等。 

　　第三十二條 項目實施后，各級財政部門（或PPP中心）應跟蹤了解項目運營情況，包括項目使用量、成本費用、考核指標等信息，定期對外發(fā)布。 

第六章 附則 

　　第三十三條 財政部門按照權責發(fā)生制會計原則，對政府在PPP項目中的資產(chǎn)投入，以及與政府相關項目資產(chǎn)進行會計核算，并在政府財務統(tǒng)計、政府財務報告中反映；按照收付實現(xiàn)制會計原則，對PPP項目相關的預算收入與支出進行會計核算，并在政府決算報告中反映。 

　　第三十四條 本指引自印發(fā)之日起施行。